韓国軍・戦時作戦統制権関連メモ

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連合指揮所演習で揉めた?

韓米、先月の連合訓練で指揮権巡り摩擦 朝鮮日報

韓米両軍当局が、先月の「後半期連合指揮所演習」の際、国連軍司令部の権限を巡って神経戦を繰り広げていたことが3日までに分かった。韓国は、戦時作戦統制権(統制権)移管後に戦争が起きた場合、米軍が韓国軍の指揮を受けるべきだとしており、米軍は、在韓米軍司令官が国連軍司令官を兼ねているのだから作戦に介入できると主張したという。統制権を巡る韓米対立は、これまで水面下に隠れていたが、今回の訓練をきっかけとして表面化した格好だ。

韓指揮訓練なのに… 国連主導で日の介入状況まで SBSニュース 

米軍が1978年以前に使っていた国連司令官の資格で引き続き韓米連合軍を主導すると主張したことで取材になりました。最近支所迷子や在韓米軍基地の早期返還問題をめぐって雑音が出ている背景には、問題が敷かれているという分析が出てきます。

この体制で韓国軍将軍が指揮する戦時作戦能力を評価してみる目的があった米軍側から平時の今編正しく在韓米軍司令官が国連司令官の資格を兼なければならないと主張したことが確認された

※google機械翻訳無修正掲載

戦時の作戦統制権の返還に向けて、未来連合司令部を設置してそこの司令官を韓国軍将官が、副司令官を米軍将官が務めることで米韓が合意している。統制権移管後の韓国軍側の指揮能力を確認することも合意にあり、演習を行うことになっていた。その演習での一幕と思われる。

ところが米軍側は、国連軍司令官が作戦に介入できるし、国連軍司令官は在韓米軍司令官が兼ねるべきと主張したようだ。
話があまりにも「そもそも」すぎて、何が起こっているのかよくわからない。

過去の経緯 李承晩→国連軍司令部→米韓連合司令部

「作戦統制権」にまつわる過去の経緯はそもそもどうなっているのか。 国連軍司令部体制と日米韓関係(金斗昇) によると、

25)
国連軍司令部は1978年米韓連合司令部を創設する時に作戦統制権を同連合司令部に「委任(reference)」した。ここで注目すべきは「委任」は「移譲(handover)」とは違うという点で ある。
「権限の委任」は権限の帰属主体の変更を派生させるものであるが,これを取り消すことができる指揮・監督権の「主体」は依然として持っている。これに対して「権限の移譲」は権限自体が確定的に移転されることであり,移譲主体の指揮・監督関係までも消滅することを意味する。
国連軍司令部から米韓連合司令部への作戦統制権の移動について,「委任」と「移譲」を混同して使用することがある,正確に言うと1950年,李承晩大統領はマッカーサー(Douglas MacArthur)司令官に「作戦指揮権」を「移譲」したのであり,1978年に国連軍司令部は米韓連合司令部に「作戦統制権」を「委任」したのである。
すなわち国連軍司令部は李承晩大統領より「作戦統制権」ではない「作戦指揮権」を「委任」されたのではなく「移譲」されたのであり,同「作戦指揮権」は1954年の「米韓合意議事録」によって「作戦統制権(operational control)」に変更された後,1978年に米韓連合司令部が創設された時に「作戦統制権」の「委任」へと変更されたのである。
こうした点を考慮すると,国連軍司令部は米韓連合司令部の解体による戦時作戦統制権の返還とは関係なく,依然として「作戦指揮権」に対する権限を有しているとも言える。

国連軍司令部体制と日米韓関係(金斗昇)

つまり、

  • 1950年に李承晩から国連軍司令部へ「作戦指揮権」が「移譲」された。
  • 1954年に「作戦指揮権」→「作戦統制権」に書き換えた。
  • 1978年に米韓連合司令部へ「作戦統制権」が「委任」された。

ということだ。とすると、疑問がいくつか生まれる。

  1. 「戦闘指揮権」と「作戦統制権」の意味はそもそも同じなのか違うのか。
  2. 1954年に書き換えられたとき、権限の範囲の変更があったのかなかったのか。
  3. 韓国が今返還を求めているのは、限定された作戦統制権なのか、李承晩の移譲した戦闘指揮権すべてなのか(求めているものは、すべてに決まっていると思うが)。

1.については、米軍の言葉の認識はそもそもどうなのだろうかと、 「米軍の指揮系統 」を参照したので後述する。
2.について、 著者によると、国連軍司令部が指揮権をもつかどうか、見解の相違が生まれ得ると記しているので、おそらく1954年の「米韓合意議事録」に明記されていないのだろう。
3.については、返還と言えばすべてと思われるので、韓国側に権限を限定する意思があると思えない。

「戦闘指揮権」と「作戦統制権」

米軍の「指揮」に関する整理は、「米軍の指揮系統」によると、戦闘指揮権、作戦統制権、戦術統制権、支援、の4分類。指揮権と統制権の意味合いは違うようだ。
関係は、戦闘指揮権⊃作戦統制権のようだ。

戦闘指揮権(Combatant Command(Command Authority):COCOM):
COCOMによって 与 えられ る 権 限 は、COCOMの別名が「全面指揮権(full authority)」であることからもわかるとおり、部隊の編成及び使用、任務の割当、目標の明示をはじめ、軍事作戦、統合演習、兵站の全ての面にわたって指示を与える権限を有する。

米軍の指揮統制関係(山下隆康)

作戦統制権(Operational Control:OPCON):
OPCONとは、 一 言でいえば、COCOMから部隊の運用指揮に直接関連する権限のみを抜き出した指揮権であり、作戦レベルに対応する権限である。OPCONには、兵站又は管理、懲戒、内部組織や部隊訓練に係る指示権は含まれないが、部隊の編成及び使用、任務の付与、目標の明示、軍事作戦及び統合訓練の全ての面にわたる指示を与える権限を含む。これは、状況に応じた柔軟な部隊運用を保証するためと考えられる。

米軍の指揮統制関係(山下隆康)

指揮権と統制権ははっきり別の概念としている。
韓国との文脈では「作戦指揮権」とあり、米国の分類では「戦闘指揮権」とある。言葉は違うのだが、ここでは「指揮権⊃統制権」と理解することにする。

とすると、現時点(韓国への統制権返還前)では少なくとも、国連軍司令部は作戦統制権を主体として保持しているのは間違いなさそうだ。

作戦統制権の韓国への返還とは、実態としては何を意味するのか。
返還元の主体者(国連か米か)、返還する権限(指揮権か統制権か)、返還の方式(委任か移譲か)、パターンがあり得る。
今回の交渉主体者は国連軍ではなく米国なので、米軍が保持している権限に関する交渉しかできないはずだ。
とすると、

  1. 米韓連合司令部へ委任された作戦統制権の、韓国への委任替えまたは再委任
  2. 米韓連合司令部に委任された作戦統制権の、韓国への返還

だけであるが、そもそも委任されているだけの米軍になんでそんなことを決める権限があるのか。方向性の合意で国連軍との交渉は今後なのか、国連軍から委任された範囲での運用合意なのか。よくわかない。
なので、米韓の合意文書を見る。

米韓の過去の合意文書を見てみると・・・けっこう曖昧

Guiding Principles Following the Transition of Wartime Operational Control, October 31, 2018(50th SCMでの米韓合意文書)

2018.10.31の合意文書。タイトルからして、「transition」と表記している。「移転」であろうか。
移譲(handover)でも委任(reference)でも、返還(return)でもない。

合意の内容は、戦時作戦統制権移行後も米軍が駐留するとか、条件ベースのOPCON移行計画などの過去の合意に基づいて作業を進めるとか、そういうこと。

ここに出てくる関連文書も下の参考資料に付すが、ざっと見たところ具体的な細かい定めは無い。transitionの定義とかも当然無し。

結果をまとめると(詳細は末尾の文献と引用を参照されたし)、

  • 「戦時作戦統制権の移転」が、1978年に委任された権限に対してどういう位置づけなのか曖昧
    • 1978年の米韓連合司令部への権限委任の合意の取り扱いにそもそも触れていなさそう。過去の枠組みは何ら変更がないと解釈できそうな感じ。
  • 米軍は戦時作戦統制権移転に合意しているが、留保条件を付けている。指揮能力の評価もそのようだ。それ以外はよくわからない。(調べられてない)
  • ブルックス司令官は議会において「米国軍は引き続き米国の国家当局の下で活動する」と述べている

米軍は、韓国の要望には応えるが、実態として大きく変えようとしていないかもしれない。韓国との交渉は、現状の枠組みに手を入れない範囲でしか対応しなかったのだろう。
今回の演習で「国連軍司令官を在韓米軍司令官が兼ね、作戦に介入する」と米国が主張したのは、その考えの表れだと思われる。返還に向けて過去に積み重ねた米韓の合意も、その程度のものでしかない、ということのようだ。

追記 2019.9.10
朝鮮戦争、李承晩の指揮権移譲、統制権への変更、米韓連合司令部設置等の経緯は、なりゆきもあり、文書で明確にしたものもありで、法的に明確でないところは多分にある。なので両者の解釈が分かれる点など当たり前に多くあり、要は協議して決めるしかない、ということが当たり前の前提のようだ。

韓国側はこの実態を理解していたのか?(理解してなかったらバカすぎ)

戦時作戦統制権の返還が、ほとんど実態を伴わないことにしてしまおうという米軍の意図が明らかになったわけだが、これに対して韓国側の理解はどうだったのだろうか。演習では米軍の主張に対して反論したようである。

もし、今まで何年にもわたって、こうなることに気づかずに交渉してきたのであれば、単なるバカだ。さすがに考えられない。

結局交渉過程で米軍の意思が強く、韓国側はこの状況を受け入れざるを得なかったというのが実態ではないだろうか。
演習で米軍に反論したというのも、抵抗したフリをしているのだろう。(それも浅はかだが)
こっそりやろうと思っていたのに、意図せずニュースになってしまって、今頃火消しに回っている状況だろう。

もし、理解していなかった場合。今から騒ぐケースと、やはり火消しに回るケースがある。まず、火消し走るケース。
文在寅としては、戦時作戦統制権の返還が公約であったし、米軍の矮小化の意図がどうあれ、返還が達成されることに変わりはない。
であれば、今回の演習での見解の相違はあまり表ざたにせず、淡々と静かに決められた計画を進めることが、関係者すべてにとってハッピーなことだと思う。国民向けに勇ましいことを言ってみたが、現実との折り合いをつけるのである。
合理的な思考ができるのであれば、火消しに走るであろう。
火消しに失敗すれば、苦しいピッチングとなる。

騒ぐケース。これが可能性がゼロとは言えないのが韓国である。
進歩派青瓦台は、自主国防にこだわり、北との統一のために米軍撤退を望んでいる可能性が高い。
青瓦台の外交安保の実質的な司令塔と言われる、国家安保室第二次長・金鉉宗などは、自主国防・自主外交に大変なこだわりがあり、気位が相当高いらしい。理想主義者らしいし、この現状を受け入れられるのであろうか。
また、そもそも露骨な従北の文在寅は、米軍撤退を目指している可能性がある。
その文脈では、これから騒ぎ出す可能性もある。自ら首を絞めるだけなのだが。

騒ぐケースのもう一つは、韓国軍は理解していたが、青瓦台は理解していなかったケース。この件が韓国軍と米軍のプロレスで、観客は青瓦台、と言う場合だ。いくらなんでも青瓦台だけがそこまでバカだとは思えないが。
青瓦台が韓国軍幹部に交渉の拍車をかけたり、韓国軍幹部の処分したりなどが現象として現れるようなら、その可能性もあるか。

いずれにしても、今後の反応には注意したい。

参考資料

調査対象残(メモ)

  • 韓国軍に対する軍事および経済支援に関する米韓合意議事録 1954年11月
    • 国連軍司令部(United Nations Command:UNC)司令官が掌握する作戦指揮権が作戦統制権(operational control)にかわった
  • 在韓米軍地位協定等について
    • 1953年10月1日、朝鮮戦争の停戦協定が締結された約2か月後、米韓両国の間で「米韓相互防衛(注1)条約」が締結された。 これにより、米軍は引き続き韓国内に駐留することになった。
    • 1966年7月9日には、新たに、いわゆる「在韓米軍地位協定」が締結され、翌1967年2月9日に発効した。
    • 新協定は、翌1991年1月4日には署名され、同年2月1日に発効した。
    • (再改定は) 2000年12月、ようやく合意に至り、2001年1月18日に署名され、同年2月28日に批准された。
    • 在韓米軍地位協定は、以下に掲げる(1)の「地位協定」本文と(2)以下のその他の付属文書により構成されている。(2)(3)の二つの付属文書は、米韓両国間で(1)の地位協定を、どのように運用、解釈するか等について、その内容を「合意議事録」「了解事項」という形で定め、地位協定の本文を補足している。同様に、(4)(5)についても、「覚書」という形式で、(1)から(3)までの文書で、具体的に触れられていない韓国人の優先雇用、環境保護に関する問題について定めたものである。
      • 「アメリカ合衆国と大韓民国との間の相互防衛条約第4条に基づく施設及び区域並びに大韓民国における合衆国軍隊の地位に関する協定(いわゆる「在韓米軍地位協定」)」(1966年7月9日署名、1967年2月9日発効、1991年1月4日改正、2001年1月18日改正)
  • Mutual Defense Treaty Between the United States and the Republic of Korea; October 1, 1953
    • ARTICLE IV
      The Republic of Korea grants, and the United States of America accepts, the right to dispose United States land, air and sea forces in and about the territory of the Republic of Korea as determined by mutual agreement.
    • 大韓民国は、相互の合意に基づいて、大韓民国の領土内および周辺に米国の陸軍、空軍、海軍を配置する権利を認め、アメリカ合衆国はこれを受け入れます。
  • U.S.–South Korea Status of Forces Agreement (SOFA)
  • 戦時作戦統制権の返還問題に対する理解 2006.8(駐日韓国大使館)
  • The Long History of South Korea’s OPCON Debate Nov 01,2017 Clint Work THE DIPLOMAT

一方、両国では、米韓連合軍に対する戦時作戦統制権の韓国への移管87や在韓米軍の再編などの問題についての取組が進められている。まず、戦時作戦統制権の韓国への移管については、10(平成22)年10月に移管のためのロードマップである「戦略同盟2015」が策定され、15(平成27)年12月1日までの移管完了を目標として、従来の「米韓軍の連合防衛体制」から「韓国軍が主導し米軍が支援する新たな共同防衛体制」に移行する検討が行われていた。しかし、北朝鮮の核・ミサイルの脅威が深刻化したことなどを受け、第46回米韓安保協議会議において、戦時作戦統制権の移管を再延期し、韓国軍の能力向上などの条件が達成された場合に移管を実施するという「条件に基づくアプローチ」が採られることが決定された。韓国軍の能力向上における中心的な課題とみられる3軸システムの整備完了目標が2020年代初頭までとされており、17(平成29)年10月の第49回米韓安保協議会議では、次回会議までに、条件に基づく移管計画を米韓共同で補完させることが決定されるなど、今後の動向が注目される。

平成30年版防衛白書 4 米韓同盟・在韓米軍

在韓米軍の再編問題88については、03(平成15)年、ソウル中心部に所在する米軍龍山(ヨンサン)基地のソウル南方の平沢(ピョンテク)地域への移転や、漢江(ハンガン)以北に駐留する米軍部隊の漢江以南への再配置などが合意された。その後、平沢地域への移転が移転費用の増加などの事業上の要因により遅延したほか、戦時作戦統制権の移管延期に伴い、米軍要員の一部が龍山基地に残留することや、北朝鮮の長距離ロケット砲の脅威に対応するため在韓米軍の対火力部隊を漢江以北に残留することが決定されるなど、計画が一部修正された。17(平成29)年7月に米第8軍司令部が、18(平成30)年6月に在韓米軍司令部及び国連軍司令部が平沢地域に移転した。在韓米軍の再編は、朝鮮半島における米国及び韓国の防衛態勢に大きな影響を与えるものと考えられるため、今後の動向に引き続き注目する必要がある。

平成30年度版防衛白書 4 米韓同盟・在韓米軍

(Purpose) After the decision between the Presidents of both nations in 2017 to “expeditiously enable the conditions-based transition of wartime operational control (OPCON) of ROK forces”, the Ministry of National Defense of the Republic of Korea (hereafter referred to as “the ROK MND”) and the Department of Defense of the United States of America (hereafter referred to as “U.S. DoD”) have formulated the following Alliance Guiding Principles in order to maintain a strong combined defense posture after the transition of wartime operational control.

(目的)2017年に両国の大統領が「韓国軍の戦時作戦統制(OPCON)の条件に基づく移行を迅速に可能にする」という決定の後、韓国国防省(以下、 「ROK MND」)とアメリカ合衆国国防総省(以下「US DoD」と呼びます)は、戦時作戦統制の移行後も強力な複合防衛体制を維持するために、以下の同盟指針を策定しました。

Guiding Principles Following the Transition of Wartime Operational Control

The Minister emphasized the ROK commitmentto complete the preparationsnecessary to exercise OPCON in accordance with the signed Conditions-Based OPCON Transition Plan (COTP), such as acquiring critical capabilities, in conjunction with the ongoing defense reform.
大臣は、進行中の防衛改革と併せて、重要な能力の獲得など、署名された条件ベースのOPCON移行計画(COTP)に従ってOPCONを行使するために必要な準備を完了するという韓国のコミットメントを強調した。

Joint Communiqué of the 49th ROK-U.S. Security Consultative MeetingSeoul, October 28, 2017

4.Looking to the future
e. Conditions-based OPCON Transition Plan (COTP).
The Alliance has made significant progress in setting the conditions for the future combined command.
The command will continue to operate under the bilateral guidance of the Presidents of the United States and South Korea or their delegates.
After this transition, a U.S. general officer will change roles to serve as the Deputy Commander of the future combined command and remain as commander of the UNC and USFK.
U.S. forces will continue to operate under U.S. national authorities.
The Alliance is prepared to accelerate OPCON transition as South Korea continues to develop and acquire the critical capabilities required for the Alliance’s wartime success. The OPCON transition process must proceed in a way that strengthens deterrence against North Korea and enhances our combined capabilities.

4.未来に目を向ける
e. 条件ベースのOPCON移行計画(COTP)。
同盟は、将来の統合司令部の条件設定において大きな進歩を遂げました。
司令部は、米国および韓国の大統領またはその代表者の二国間指導の下で機能し続けます。
この移行後、米国の将校は役割を変更して、将来の複合コマンドの副司令官を務め、UNCおよびUSFKの司令官として留まります。
米国軍は引き続き米国の国家当局の下で活動します。
アライアンスは、韓国がアライアンスの戦時中の成功に必要な重要な能力を開発および獲得し続けているため、OPCONの移行を加速する準備ができています。 OPCONの移行プロセスは、北朝鮮に対する抑止力を強化し、統合された能力を強化する方法で進める必要があります。

STATEMENT OF GENERAL VINCENT K. BROOKSCOMMANDER, UNITED NATIONS COMMAND;REPUBLIC OF KOREA AND UNITED STATES COMBINED FORCES COMMAND;AND UNITED STATES FORCES KOREAIN SUPPORT OF COMMANDER, UNITED STATES PACIFIC COMMAND TESTIMONY BEFORE THE HOUSE ARMED SERVICES COMMITTEE

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